本帖最后由 侯哥 于 2021-3-31 09:44 编辑
一个国土老兵的心声
作者：吴家龙
2021年，本人已81岁，退休已有21年。为了赶上时代的步伐，现将学习自然资源和规划方面的知识、心得体会写出来，供领导和同志们参考，不当之处请批评指正。 
（作者吴家龙）
国土空间规划 国土空间规划是改革的产物。中央要求整合主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划，以及林业、海洋等规划内容，实现“多规合一”，以强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用，这是党中央国务院作出的重大部署。规划期限2020年—2035年。规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。总体规划是详细规划的依据，也是相关专项规划的基础。这里只写总体规划编制的学习心得与体会。 （一）规划范围、层次、成果 范围是市级行政区内全部陆域和水域国土空间，包括市域和中心城区两个层次（中心城区含武陵区行政区域和鼎城区武陵镇）。除此之外，还可根据实际情况增加市辖区层次。 市域规划统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护总体格局；中心城区细化功能布局，侧重结构化。总体规划以“三调”作为基础数据，统一采用2000年国家大地坐标系和1985年国家高程基准作为空间定位基础。成果包括规划文本、附表、图件、专题研究报告、基础信息平台、数据库等。 （二）加强底线思维，落实管控措施 落实细化上位国土规划确定的三条控制线，即城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线的划定任务。优化三条控制线的核心是：实现对全域、全要素、全过程整体管控，以审批、核准、备案、监测等管控手段，制定全程用途管制实施细则和空间准入清单，提高管理弹性。也可根据实际提出历史、文化、矿产资源等需要保护和控制的底线要求。统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现自然资源的生态价值，对耕地、滩涂、海域等公共利益需要的资源进行管控。以科学合理的规划为前提，推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，促进乡村全面振兴。 （三）科学预留一定比例的留白区 留白，意味着留出相应的空间。在总体规划中，对一些不可预见的项目，科学留下一定比例的留白区、留下可以调节的空间，更好应对未来发展的不确定性。有限的留白，正是为了今后无度的变更和频繁调整。因此，应当制定《战略留白用地管理办法》，落实管控措施，留白用地原则上2035年前不予启用。 （四）统一用地分类 用地分类是指土地利用地域单元的功能或用途。过去用地分类政出多门，名目多，难统一。现在可以统一了，2020年11月17日自然资源部印发《国土空间调整、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）的通知》（自然资办发[2020]51号）指出：在整合原《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等分类基础上，建立全国统一的国土空间用地用海分类。 分类指南对用地分类设置一级类24种、二级类106种，三级类39种。适用于国土调查、监测、统计、评价、国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复、土地审批、供应、整治、执法、登记及信息管理等工作，体现空间治理的统一性、先进性、操作性、包容性，实现业务融合、职能融合、真正发生“化学反应”。涉及部门和科室应当严格按“分类指南”要求的用地分类开展业务，尤其是规划后面的土地审批、土地供应、开发利用、确权登记等一条龙服务过程中，所有用地类别应当一致，均以规划确定用途为依据，但规划确定用途要考虑周全，要考虑到最终发证的用途准确性。建议都统一采用二级分类进行操作。 加强耕地保护 保护耕地就是保护粮食安全的生命线， 这就必须构建耕地数量、质量、生态三位一体的保护新格局，像保护大熊猫一样保护耕地。保护耕地的措施： （一）全社会共同保护耕地 耕地保护是一项庞大的系统工程，只靠自然资源规划部门管理是不够的，还需农业、环保等部门共同努力，以及政府和全社会高度重视，从多种渠道采取有力措施保护耕地，才能守住耕地红线不越过，包括数量和质量。 （二）国家实行永久基本农田保护制度 永久基本农田就是基本农田，两者在定义上没有本质区别。2020年1月1日起实行的《土地管理法》，将基本农田表述为永久基本农田就是更注重对基本农田的保护。 永久基本农田保护制度： 1、《土地管理法》将五种类型的耕地列为永久基本农田； 2、永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。 3、以乡镇为单位划定永久基本农田，落实到地块，并将其位置、范围向社会公告，设立保护标志，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。 4、任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。 5、禁止通过擅自调整县级、乡级土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。 县级和乡（镇）土地利用总体规划（或国土空间规划）应当确定永久基本农田保护区。划区定界后依法由有关主管部门验收确认。 基本农田保护措施： 1、认真贯彻《基本农田保护条例》，明确各级责任。 2、实行基本农田用途管制制度即国务院（国发明电[2004]1号通知规定）“五不准”： （1）不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网； （2）不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动； （3）不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设； （4）不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围； （5）除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农业建设占用基本农田。 3、经依法批准占用基本农田的，要及时补划相应数量和质量的基本农田，并经有关主管部门验收。 4、强化基本农田的监测，对所辖区的基本农田的面积、地力情况和环境质量状况等进行定期检查，并公布检查结果。 5、加强土地复垦开发整理，将基本农田保护区内的非农设施按规划要求组织迁出，并对土地进行复垦和整理。同时，建立监督网络，设立举报电话，举报箱等，任何单位和个人可以任何方式举报违法违规占用或破坏基本农田的行为，发现情况及时处理。 （三）严格耕地占补平衡制度 建设占用耕地，就应依法补上相同数量和质量相当的耕地。要坚持占补平衡台账，加强监管，防止补充耕地质量和数量不到位，防止占多补少，占优补劣，占水田补旱地的现象。用经济手段补充耕地。耕地占补平衡指标，是指建设占用耕地无法实施补充耕地的，就必须有偿购买新增耕地指标作为补充耕地的经济手段。无法在本区域实现占补平衡的，经省主管部门同意，可以跨区域协作实现占补平衡（有偿转让新增耕地指标）。 （四）用好“增减挂钩”政策。将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩。在符合土地利用总体规划或国土空间规划前提下，农村建设用地经整理、复垦增加耕地，城镇可对应增加相应面积的建设用地。 （五）用好“增存挂钩”政策。“增存挂钩”是指调动地方积极性，倒逼盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约集约用地的奖惩机制，从而减少对耕地的占用。 （六）推进土地开发、复垦、整理。确保耕地质量，防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等，实现耕地环境保护。 （七）加强督察，遏制耕地“非农化”、“非粮化”。完善耕地保护监督制度和政策体系，落实国务院国办发明电[2020]24号通知要求：严禁违法违规批地用地、违规占用耕地绿化造林、超规模建设绿色通道、违规占用耕地挖湖造景、违规占用耕地从事非农建设等“非农化”“非粮化”行为。要坚持地面巡查和采用无人机空中巡查相结合，查出问题及时制止，消除萌芽状态之中。 土地要素市场化配置 要素市场分为土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素市场。土地是指其本身以及地下矿藏和地上的自然资源，具有不可再生、不可流动的属性。土地作为一项可以与劳动力、资本并列的生产要素，在要素市场中扮演着重要的角色。在规划的引领下，其土地产权、土地供应、土地价格、土地利用、土地流转、土地（耕地）保护等方面，发挥市场在资源配置中的作用尤为重要。土地要素市场配置最核心的是：促进土地使用权有序流动，提升土地使用效率。 土地要素市场化配置改革，可以带动劳动力、资本、技术和数据资源等其他四大要素改革协同推进，为新时代中国经济社会发展注入新的强劲动力。 （一）建立健全城乡统一的建设用地市场 目前，我国只有国有建设用地市场，建立集体建设用地市场近在咫尺。新修订的《土地管理法》第六十三调明确规定，“集体经营性建设用地出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”国家拟修改完善《土地管理法实施条例》，制定出台“农村集体经营性建设用地入市指导意见”。真正建立“同地、同权、同价”统一的建设用地市场。 （二）深化产业用地市场化配置改革 在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给（即从一地一用到一地多用），以提高土地用途的灵活性。健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应，作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。 （三）鼓励盘活存量建设用地 充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，通过综合整治旧工业区、清退建设用地、持续推动城镇低效土地开发利用、处置闲置土地和低效利用的工业用地。拆除违法建筑，提高土地使用效率。完善税费制度和城乡建设用地挂钩政策。深化农村宅基地制度改革试点，推进建设用地整理，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。 （四）完善土地管理体制 在完善土地利用计划管理前提下，增强土地管理灵活性，使计划更加合理。探索占用建设用地补充耕地指标跨区域交易体制，探索改进土地供应制度，加强土地供应利用统计监测。实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记。 学习《民法典》 《民法典》是保护公民私权利的法律汇总。《民法典》与每个人的生活工作休戚相关，大到国家所有制、土地制度，小到邻里纠纷、婚姻家庭、生产经营、个人信息保护、私有财产保护都可以在民法典中找到依据。 （一）《民法典》概况 2021年1月1日起生效的《民法典》是新中国历史上第一部以法典命名的法律，在法律体系中仅次于《宪法》，是基本法之一。《民法典》其实就是9部法律的合集，分别是：《婚姻法》、《继承法》、《民法通则》、《收养法》、《担保法》、《合同法》、《物权法》、《侵权责任法》、《民法总则》。依据《民法典》第1260条规定，《民法典》实施后，上述9部法律同时废止。 《民法典》共有7编84章共1260条，约14万字。含总则编（1-204条）、物权编（205-462条）、合同编（463-988条）、人格编（989-1039条）、婚姻家庭编（1040-1118条）、继承编（1119-1163条）、侵权责任编（1164-1258条）、附则编（1259-1260条）。如果说《宪法》重在限制公权力，那《民法典》重在保护私权利。 （二）《民法典》中与自然资源管理相关内容 1、《民法典》中强调设立建设用地使用权应当符合节约资源保护生态环境的要求，为依法追究各类损坏生态环境和自然资源的行为提供法律依据。 2、建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。设立建设用地使用权的，应申请登记，其建设用地使用权自登记时设立，并取得权属证书。 3、新设居住权。居住权是指居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的用益物权。居住权合同一般包括下列条款：（1）当事人姓名和住所；（2）住宅的位置；（3）居住的条件和要求；（4）居住权期限；（5）解决争议的方法。设立居住权的，应当向登记机构申请居住权登记。居住权自登记时设立，居住权不得转让、继承。设立居住权的住宅不得出租，但是当事人另有约定的除外。居住权期限届满或者居住权人死亡的，居住权消灭，并及时办理注销登记，以遗嘱方式设立居住权的参照适用。 4、地役权和担保物权分别参照《民法典》（372条—385条）和（386条—392条）办理。 5、其他如土地承包经营权、宅基地使用权、抵押权等。 资源、资产、资本 代表国家统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，是党和国家赋予自然资源部门的核心职责和主要工作之一。 首先，以土地产权的“三重性”为例进行剖析，弄清资源、资产、资本之间的关系所在。 （一）土地资源、资产、资本的三重性 土地资源作为人类最基本的生存、生产和生活要素，具备不同的资源、资产和资本属性。 土地资源是指人类赖以生存和发展的重要自然资源。土地资源：是土地资产和资本的基础；土地资产：是指具有明确的权属关系和经济价值的土地资源；土地资本：是指具有流动功能与增值属性的土地资产。当经过开发整理且具有经济价值的土地资源，根据市场和权利主体要求就可以成为土地资产；当土地资产根据国家政策需要，市场和权利主体的需求，以及成熟的外部环境就可以将其土地资产注入到资本市场中去成为土地资本。1997年和1999年，我市第一家上市企业“金健米业”和第二家上市企业“洞庭水殖”，都以出让土地使用权价值与其他资产一起作为资本进入资本市场（证券市场）。这充分说明资源、资产、资本的三重性。只要合理利用，它们之间是可以转换的，以发挥其经济效益。 （二）建立健全自然资源资产产权体系 自然资源包含土地、矿藏、森林、湿地、水、海洋等，故应分门别类建立多样的产权体系。 1、明确产权主体，推动所有权与使用权分离。 建立产权（所有权与使用权）归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的产权制度。 2、弄清家底，开展统一调查、监测、评价。 充分利用自然资源现状调查成果，按照国土空间规划分类指南，分门别类弄清区域内自然资源所有权、出让使用权、划拨使用权的利用类型、权属、面积、数量、分布和开发利用状况，开展实物量统计，探索不同自然资源资产价值的评估和计算方法，如土地价格是采用基准地价还是采用区片价（区域价）和区段价，或者采用标定地价，宗地地价等计价，都有待于研究。 统计出不同产权资产量及其状态，并建立起数据库。同时，对产权主体的变更、流动进行监测，以达到产权权属及其状态的现势性。 3、统一确权登记。加快自然资源统一确权登记，使其产权主体合法化。 4、完善产权有偿使用。完善不同的自然资源资产产权有偿使用，推动资源资产产权依法流转。 5、健全用途管制。健全自然资源产权用途管制和空间规划，积极探索保护修复与节约集约利用途径。 6、明确管理权责。统一行使资产所有者的职责，包括对自然资源的占有、利用、收益、处分等权能和监督管理的责任，可以确保国有自然资源的保值和增值，有效防止其贬值和流失，其目的就是要充分发挥自然资源的经济效益，实现所有者的财产权益。 不动产登记 不动产登记是一项涉及面广、政策性强、影响面大的一项民生工作。这项工作做得好，对提高社会公信力，保护产权有着极大的帮助。 根据多年工作的经验体会，要做好不动产登记工作，要注重三点，即一是服务、二是查验、三是依法。 （一）做好服务。应在服务方式、服务态度、服务质量、服务效率上下功夫，服务方式除窗口咨询服务外，应增加网络咨询服务，像“淘宝”一样，作为“客服”回答“买家”的咨询问题；加强巡回主体登记的重要性和登记流程，定点下基层宣传、辅导、登记事项。服务态度上要热心、诚心、耐心；服务质量上应表现出有礼貌、有素养、有知识；服务效率上要恪尽职守、事半功倍、雷厉风行。总之，服务应当“有力度”、“有温度”，才算是全心全意为人民服务。 （二）认真查验。登记中最关键的一环就是查验申请登记材料和实地查看。查验身份证明材料、权属来源材料、不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果。达到“权属清楚、界址清晰、面积准确”。实地查看建筑物、构筑物坐落及完成情况等等。查验是法定登记流程中重要的一环，应当高度重视。 （三）依法登记。不动产登记行为整个过程就是法律法规规定的流程。依法是依据原《物权法》，现《民法典》及《不动产登记暂行条例》等进行不动产登记工作。《民法典》第208条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。209条：经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。210条：不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理，国家对不动产实行统一登记制度。 上述已经充分说明了不动产登记是依据法律规定来执行的。行政机关（登记机构）依照法定程序对不动产登记材料进行审查、核实后，判定其登记行为正确才更具有公信力。应当说确权是对权利的实体性确认，登记是对权利的程序性确认。 因此，国家公权力介入，更赋予不动产登记的公信力，说明不动产登记是一种行政确认行为，《行政诉讼法》第十二条第四款有这样的规定，因此需要产生诉讼的，应是行政诉讼。 不动产登记是一门综合的学科，涉及的法律法规较多，涉及自然资源、规划、建筑、林业、测绘、矿产等业务知识也较多，要做一名高素质的登记人员，必须勤奋学习再学习，才能在工作中立于不败之地。 与同志们共勉 （一）提高政治站位 政治站位，简言之是指一个人的政治思想、政治立场和政治观点。是“四个意识”、“四个自信”、“两个维护”的集中表现。在整个社会变革中，一定要提升政治敏锐性、鉴别力，坚定政治立场，在大是大非问题上保持头脑清醒，态度要坚决。要记住习近平总书记教导，扎根群众，努力奉献。真正做到思想自觉、行动自觉、创新自觉，为党和国家努力工作，奉献自己的一生。 （二）热情为民服务 习近平总书记教导我们：“坚持人民至上，紧紧依靠人民，不断造福人民，牢牢植根人民”。我们单位几乎天天与群众打交道，心里要时刻装着人民群众，要为群众所想、所急、所盼、所求，要放下“身段”，耐心解释，善待群众，解决问题要迅速有效，让群众满意。作为公职人员，永远是普通一兵，除法规和政策规定的个人利益和工作职权外，都不得谋求私利和特权。 （三）维护单位形象 单位是我们与社会、群众之间交流的桥梁，同时也是展示自我的舞台。单位好，我们也好，单位不好，我们也不光彩。前几年，原国土部门在社会上的形象不是很好，少数人不自觉，索取不正当利益，导致自己犯错，单位形象受损。因此，一定要自觉地改变工作作风，不做“害群之马”。要与任何损害单位形象的行为作斗争，我们有责任有义务维护单位形象，没有一个好的单位，我们将一事无成。要使新的自然资源和规划局得到市委市政府领导的理解、认可、点赞。2020年，我局先后获得了全省自然资源领域真抓实干先进、全省自然资源重点工作第一、省级文明单位等一大批荣誉，就足以说明局党组的判断力、决策力、行动力具有决定性作用。 （四）为人应当厚道 厚道是指做人做事。所谓为人厚道就是为人真诚，做人不刻薄、不夸张、不骗人，表里如一。厚道更是对生命的一种实实在在的诠释。在处理与领导关系时，应当互相尊重，互相欣赏；在处理与同志关系时，应当严以律己，宽以待人，真诚相待。厚道的人知道如何知恩图报，不能忘恩负义。做人要厚道，做事有担当，更要有原则，要坚持批评与自我批评，礼让要有尺度、有分寸，拒绝要有充分理由，反驳要据理力争。这样既厚道又有原则的人，就能让人信赖、让人踏实、让人感动，就能在事业上取得成功。 自然资源和规划事业，是我们自然人毕生追求的事业，像《祖国不会忘记》歌词那样：“在征服宇宙的大军里，那默默奉献的就是我。在辉煌事业的长河里，那永远奔腾的就是我。不需要你认识我，不渴望你知道我，我把青春融进祖国的江河，山知道我，江河知道我，祖国不会忘记我。”只要我们勤奋努力，作出显著的成绩，只要“山知道我、江河知道我”就足矣了！祖国也更不会忘记我。 新的2021年已经来到，在这个“牛年”时代，我们一定要做为民服务的孺子牛，创新发展的拓荒牛、艰苦奋斗的老黄牛。在以爱喜局长为班长的局党组的正确领导下，团结奋进、乘风破浪、扬帆远航，为自然资源和规划事业作出更大贡献。让我们紧密团结在以习近平总书记为核心的党中央周围，为实现中华民族伟大复兴的中国梦，实现人民对美好生活的向往继续努力奋斗！
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发表于 2021-3-31 09:41:45
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