本帖最后由 津市黄南林 于 2023-6-4 14:48 编辑
津市市人民法院法院志
（连载 43）
附 录
党政机关开办经济实体
对审判的影响及法院的对策
向绪汉 彭家明
去年以来，党政机关开办的经济实体犹如雨后春笋破土而出，在市场经济的大潮中充当了虎虎居上的新军角色，给社会增加了许多热门话题，也给人民法院的审判工作提出了一些新的课题。为了使人民法院更好地运用法律手段为市场经济服务，最近，我们对湖南省津市市党政机关开办经济实体的情况进行了一次调查。下面试就党政机关开办经济实体的情况，以及对审判工作的影响和我们的对策发表如下意见。 一 从津市市的调查情况来看，党政机关开办的经济实体目前有如下几个特点：
（一）从机关办实体的数字来看，开办实体的党政机关多，具有广泛性。
去年以来，尤其是今年以来，党政机关创办经济实体的规模、速度令人咋舌，到目前为止，绝大多数的党政机关都成立了诸如“公司”“中心”“服务部”等实体。仅今年以来，津市市91个党政机关部门中，有82个创办了和正在创办经济实体，占机关总数的90％，现已创办经济实体124个，平均每个机关开办实体1·4个，是92年实体数的3·5倍。
（二）从实体的经营范围来看，党政机关开办流通领域的经营性公司多，具有单一性。
从该市党政机关所办的124个实体的经营范围来看，经营性的实体57个，服务性的实体32个，生产性的实体20个，综合性的实体15个，机关开办的流通领域的经营性公司占了实体总数的46％。
（三）从实体与开办单位的关系来看，未脱钩的实体多，具有关联性。
从党政机关所办实体与党政机关的经济关系来看，124个机关实体中，脱钩的只有7个，仅占总数的6％，而未脱钩的实体有117个，占总数的94％，既使脱钩了的实体，也仍与开办单位在人员、资金等方面有着千丝万缕的联系。
（四）从实体的现状来看，党政机关依靠本身优势兴办的实体多，具有依赖性。
从津市的情况来看 党政机关根据自身职业特点，依靠本身优势开办的实体占有较大的比例，如国土局开办的土地开发公司，计量局开办的衡器厂，税务局开办的印刷厂，水电局开办的机械化施工大队，而通过延伸职能，开展服务，以业养业，开发资源办实体的则较少。
（五）从实体的资金情况来看，贷款、借款和党政机关直接投入的资金多，具有短缺性。
我们从工商部门了解到，该市124个机关实体注册资金有1800万元，但是根据我们的调查，其中个人集资款只有120万元，仅占资金总数的6·7％，党政机关所办实体因为是新创办的公司、企业，大都没有资金基础，故其生产，经营的资金，大都来源于银行贷款，私人借款和党政机关的直接投入。而后者又占有相当大的比例，故实体本身拥有的资金比较短缺。
（六）从实体的从业人员来看，非党政机关工作人员多，具有复杂性。
目前，津市机关实体的从业人数共计1135人，而其中系党政机关工作人员的只有174名，仅占总人数的15％，调查发现，目前党政机关所办实体的从业人员，绝大多数是机关实体聘请的一些社会闲散人员，无业人员，单位辞职，停薪承包人员，人员成份比较复杂。
二
党政机关办实体是我国在市场经济的冲击下，推出的一项政治体制改革的新举措.无疑，它将在转变机关职能、精简机构，精兵简政，裁减冗员等方面，发挥重要作用。调查中我们看到，党政机关办实体作为一种新生事物，目前已显示出了一定的生命力，但是，我们发现，党政机关办实体，对法院审判工作的开展同时也存在着较大地影响。
（一）实体与开办单位未能脱钩，经营上出现政企不分，官商不分，诉讼地位难以确认。
据我们了解，为了支持党政机关办实体，大多数地区的党委、政府明确规定：对暂不具备脱钩条件的，允许过渡一段时间，待条件成熟后再脱钩。无疑，这样规定，在实体初创阶段有一定的积极作用，但是，由于实体的机构、人员甚至财务尚未与党政机关脱钩，实体的效益又与机关干部的利益息息相关，因而就难免不会使一些单位利用职能优势批条子，找货源、搞紧俏产品，津市党政机关开办的124个实体，脱钩的仅7个，从调查的情况来看，虽然这些实体开办时，都在工商管理部门登记注册，取得了独立主体资格的法人地位，但是从目前实际的管理体制来看，不外乎两种，一种是党政机关用“撒手”的方法承包给个人，机关在给其提供一些方便的同时，坐收一定的管理费，另一种是机关“大包大揽”，统管统营，由于实体与开办单位未能脱钩，相互之间还存在着千丝万缕的关系，因而无论是采取上述哪种方法，都势必造成这种政企不分、官商不分的局面，而这又恰恰是违背改革的方向的，尤其是官商不分，以权经商，则正是人民群众所深恶痛绝的。同样，政企不分，也给人民法院的审判工作带来了一些新问题，目前最突出的问题是，机关实体与人发生纠纷后，党政机关将具有什么样的诉讼地位，对此，审判人员普遍有三种看法：1、党政机关不能成为诉讼当事人，理由是，从理论上来看，实体是独立的法人，应该独立承担法律责任；2、党政机关在诉讼中具有原告或被告的地位，理由是，从实际上来讲，实体的法人资格名不符实，机关才是真正的经营者；3、党政机关是无独立请求权的第三人，理由是，实体是独立的法人，但案件的处理结果，与机关有法律上的利害关系。我们认为上述这三种意见均有失偏颇，对于党政机关在诉讼中的地位问题不能一概而论，应结合案情，根据实际情况逐一认定。
（二）经济管理部门、政法机关“下海”经商，引起群众议论纷纷，法院工作难以开展。
从前述调查情况来看，党政机关开办的实体多是利用自身的职能优势所开办的，由于实体的效益与机关干部的利益息息相关，一些单位难免会利用自身的职权搞权力经营和行业垄断，尤其是一些握有实权的经济管理部门，政法机关“下海”经商，虽然他们所开办的实体，名义上与其它公司或企业是市场的平等主体，但是由于其开办单位的职能和职权的作用，他们似乎更能控制市场，左右局势，对此群众议论纷纷，认为这是一种“官倒”、“官商”，普遍反映“权大的赚大钱，权小的赚小钱，无权的难赚钱”，同样也由于这些单位的卷入，对人民法院的审判工作造成了较大地影响。从目前的情况来看，这些单位开办实体对法院的影响有如下3点：1、经济管理部门本身拥有国家赋予的管理职权，在某些方面他们能直接对审判机关施加影响和压力，使得审判机关在处理涉及到这些单位开办的实体的案件时，不得不谨慎从事；2、在处理其它政法机关开办的实体的案件时，法院则常常受到更多的说情和关系的影响；3、个别审判机关自身开办有实体，一些审判人员卷入了“经商”，法院和法官的形象受到了较大的影响，特别是在处理涉及到本身所办实体的案件时更是犯难。
（三）注册资金不实，实体变为“虚体”，法院的判决，裁定难已落实。
虽然从工商部门提供的材料来看，该市124个机关实体注册资金有1800多万元，但是根据我们掌握的情况，大多数单位的注册资金掺有水份，有些是无中生有虚报的，有些是借人贷款注册后即归还的，有些是以物抵资加价浮夸的。调查表明，目前机关实体的资金大致来自三个方面，一是银行和亲朋的借款，二是开办单位投入的公款，三是个人的集资款，但是这些资金都是有限的，短期的，不稳定的，如津市的个人集资款仅120万元，平均每个实体还不到1万元。不少单位的银行贷款已经到期，开办单位投入的公款又不能承担任何风险，且随时都要收回，不少单位的实体只有牌子、人员，却没有能用来经营的“票子”，变成了“虚体”。因而，在审判实践中，常遇到一些案件审结后，由于这些单位没有履行能力，法院的判决、裁定不得不成为“空调”“白判”的情况。
（四）实体人员参差不齐，管理漏洞较大，案件审理难以进行。
如前所述，目前机关实体的从业人员不外于二种人，一种是行政机关工作人员，另一种是机关实体聘请的一些非行政机关工作人员，以社会闲散人员和一些厂矿企业辞职、停薪留职、承包人员为主，前者虽然多是一些单位工作能力较强，有开拓精神的骨干，但人数较少，如津市1135名机关实体工作人员中，行政机关工作人员仅174名，而机关实体聘请的一些非行政机关工作人员，却良莠皆有，参差不齐，成份复杂，尽管大多数人能守法经营，依法买卖，但也有少数人是怀着找后台、找靠山等不良目的投身而来的，只要一骗到钱财，他们便脚板底下抹油--溜之大吉，加之机关实体聘请的一些人员都是临时性的，调进调出十分方便，更何况目前大多数机关对实体实行撒手承包的方法，管理上存在很大的漏洞，因而，审判中常常遇到责任人已经离开实体，下落不明的情况，一些有关的证据材料又收集不到，使得案件的事实难已查清，根本无法正确下判。同时，由于实体从业人员良莠不齐，法院在审理对某实体不利的案件时，一些非机关工作人员，便常常故意设置障碍，阻碍法院执法。
三
党政机关办实体是我国在改革的大形势下涌现出来的一种新生事物，目前尚处在初创阶段，虽然还很不成熟，但主流是好的，方向是对的，应当加以保护和引导，尤其是审判机关，要积极主动地运用法律手段来保护和促进新生事物的健康发展，当好“保护神”。对于审判机关目前面临的冲击和挑战，我们认为应采取如下对策：
（一）严肃执法，平等保护市场主体的合法权益。市场经济是平等，公平竞争的经济。作为党政机关本身来说，他们具有管理职能，但是作为其所办的实体来说，则与其他单位和个人一样，都是市场经济的平等主体，地位相等，因此，人民法院在审判活动中，要坚持法律面前人人平等的原则，不为权势所左右，做到严肃执法。1、认法不认人，对机关所办实体与其它国有、集体，个体、私营企业提供平等的法律保护，谁的权益合法就保护谁，谁的行为违法就制裁谁。2、认真执行法人制度的有关规定，实事求是，在审判中既不轻易追究党政机关的连带责任，同时也要从维护市场秩序出发，切实保护权利人的合法权益。3、大胆采取强制措施，用活用够法律，掌握工作主动权，保证人民法院的判决、裁定切实兑现。
（二）以身作则，关闭自身所办实体。
根据中央，国务院的规定，县级以上党政机关（包括党委机关、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关），不准经商办企业。所兴办的各类经济实体，必须与党政机关在财务、名称、人事等方面彻底脱钩。因此，我们认为，在目前形势下，审判机关办实体既违反规定，又利少弊多，应带头执行中央、国务院的规定，关闭自身所办实体，法院的自身发展要在拓宽服务领域上作文章，在强化服务职能上想办法，不能在“下海”经商做生意上打主意。这样，既能使法院免受其它单位的牵制和干扰，又有利于树立起法院的形象，从而保证审判工作的顺利开展。
（三）结合审判，开展超前、延伸服务。
针对机关实体目前的现状，人民法院要积极运用法律手段，结合案件审理，开展超前、延伸服务，在不断提高实体工作人员的法律意识和公民的自我保护能力的同时，增强人民法院服务的预见性、及时性、主动性、有效性。我们认为人民法院可以通过下列途径开展服务：1、创办“经济合同诊所”，帮助审查涉及到实体的经济合同的合法、可行性，预防纠纷的发生；2、建立实体综合档案，全面掌握实体的管理、资金、人员等基本情况，保证服务的主动性；3、设立“经济审判联络站（员）”，了解实体的生产、经营情况，随时接受公民的投诉；4、抓住典型案例，广泛进行宣传，深入实体之中，解答法律难题，增强实体从业人员的法律意识。5、结合案件审理，开展司法建议，帮助机关及其实体整章建制，堵塞漏洞。
（四）加强宏观管理，建立法律制约机制。
与其它公司、企业相比，党政机关所办实体有其相当的特殊性，从我国现行的体制和目前的现状来看，他们完全可以以权谋私，以权经商，如倒卖批文，利用双轨制搞“平转议”，从中牟利，搞行业垄断，克扣上级下拨的钱物，刁难、卡挤别的企业等。因此，人民法院不仅要通过解决经济纠纷来维护市场秩序，而且还要结合自己的司法活动，促进社会主义法律制约机制的逐步建立，使国家通过立法的形式，从管理体制、市场调节、监督机制等方面来加强对实体的宏观管理。
（本文登载于1993年9月3日《人民法院报》，1993年第11期《法制月刊》，并参加娄底、益阳、长沙、怀化、常德、岳阳六地市法学会理论研讨会，被评为优秀论文）
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