中共津市党史

津市万石诗

附录：

三、津市体制归属变易及其影响

        清朝和民国时期，津市籍水运优势成为澧水流域的经济中心和湘鄂边物资交易重镇。1949年7月23日，中国共产党领导的湖南人民解放突击总队第四大队进驻津市，宣告津市和平解放。随中国人民解放军南下的干部纵队六大队鉴于津市人口较多，经济繁荣，逐派四中队于8月3日抵达津市，次日，召开南下干部、津市地下党员、中共常澧区地委北部工作委员会、驻津部队领导大会，宣布中国共产党津市市委员会、津市市人民政府成立。常澧地委委员栗汇川任市委书记兼市长。至此，津市镇从澧县析出，首次升格为隶属常德地区行政专员公署的县级市，结束了津市作为澧县属镇（区）的数百年历史。

          此后，津市体制归属变易频繁，至1988年，或省辖代管、或地辖、或县辖。这种高频率的变动在湖南省是绝无仅有的，在中国同级行政体制中也是极为罕见的。

一

        1949年11月26日，根据中央人民政府政务院关于人口不足五万不设市的指示精神，常德行署决定，改津市为县辖市。津市改为澧县直接领导后，机构名称、机构设置、人员编制都未作改动。是时，津市常住人口41482人。1950年1月17日，湖南省临时政府以府民行字第528号令：津市直接由澧县人民政府设区管理，津市市人民政府改称津市人民政府。时隔7个月，即同年7月12日，中南军政委员会以会民字第0100号令：改津市为专辖市，由常德行署领导。在不足一年时间里，津市的体制归属反复变易，随之而来的是市委书记、市长频繁易人，各连换三任，致使津市的党政领导无法集中精力致力于经济恢复和城市建设。

        1952年9月10日，常德专署以民行字第26号命令批示，根据政务院新颁《关于调整紧缩编制的决定》（草案）规定，决定将津市人民政府撤销，归并澧县管辖，由澧县人民政府在津市设县属区政府。撤市后，澧县人民政府迁津市，津市市人民政府易名为津市人民政府。然而，仅仅一年后，湖南省人民政府于1953年9月2日以民行创字第2789/5727号文件转中央电示：“津市镇为澧水流域的重商镇，为其有关各县共同的经济中心，为便于该地区经济发展，经核定改为省辖市，授权常德地区行政专员公署领导。”津澧分治，澧县人民政府迁回原址，澧县津市镇人民政府改称津市市人民政府，津市成为湖南省九个省辖市之一，是津市历史上首次实行“省辖代管”新制。

        1958年7月18日，中共常德地委以221号文件发出“关于澧县与津市合并的通知”，文件规定：津市和澧县合并后，市委和市人委机关均保持原状，财政独立。但到10月7日，中共常德地委发出407号文件批示：关于津市和澧县合并问题，为了便于工作，应予彻底合并，合并后原市的名义不变，机构名称不变，人员基本不动，财经计划归县统一，市属各个机构，同时受市委、市人委和县级同一级机构双重领导。

        从1949年8月至1959年4 月的10年时间，津市体制归属反复达6次，平均每1.67年变易一次，是津市体制归属变易最频繁的阶段。在这一阶段不难看出，津市皆处于极为尴尬的境地。名义上或省辖、或地辖、或县辖，但始终没有理顺关系，悬浮于地辖和县辖之间。因津市在数百年的自然经济形态下形成的澧水流域经济中心的特殊地位并没有完全丧失，在中国计划经济体制逐渐建立和完善的过程中还有一定的补充作用，尽管这一作用正在被削弱，但因历史的原因，或多或少对澧水流域各县的经济发展起到一定的推动和促进，因而才有津市体制的多变和处于悬浮不定状态的不正常现象的反复出现。也正是这一时期，计划经济模式形成，以行政区域间条块分割和地区封锁的管理体制得到强化，津市则因体制频繁波动，所辖区域增少减多，三次降为县辖镇（市），没有广阔腹地为依托的经济发展速度减慢，澧水流域中心的作用因条块分割的制约和影响而渐渐式微。仅就商业而言，1950年津市商业经营遍及澧水流域及湘鄂边9县1市，各专业公司在各县设立经营机构80多个，供应人口逾400万人。到1957年后，购销机构按行政区划、行政层次建立，邻近各县建起专业公司，津市驻外县商业机构奉命或交或撤，加之农副产品和工业品实行统购统销，津市与周边县市的流通渠道被割断，供应范围萎缩，供应人口减至150万人。津市作为流域经济中心城市对周边地区的辐射作用大大下降。

二

       1961年7月24日，湖南省人民委员会以会秘字第171号文件通知：“为加强对农村人民公社和城市领导，经省人民委员会1960年第90次委员会议和1961年第13次委员会议通过，并经国务院1961年第111次全体会议批准，将津市改隶常德地区行政专员公署领导”。津市第四次从澧县析出成为县级市。时隔不到二年，1963年5月29日，湖南省人民委员会以会办秘字第339号文件《关于转发国务院国议字33号文件规定》，撤销津市市，将津市行政区域划归澧县，从7月1日起，津市市改为津市镇，机构缩小，机构名称不变，经济计划指标单列，财政单独核算。这次体制的变易，与1949年11月的首次体制变易有着惊人的相似。但常德地委考虑“津市是澧水流域的经济中心，地方工业基础较好，商业比较发达，物质流通量大，不仅是湖南西北十多个县市商品中转集散场所，而且也是呑吐湖北公安、松滋、石首等县部分物质的地方”，逐以141号文件《关于执行“撤销津市市、将津市的区域划归澧县”的报告》呈报省委省人民政府并获准：“不能把津市当作一般的集镇看待，津市同澧县合并后既要考虑遵守党章宪法和有关法律规定，又要考虑不削弱津市的工作，不分散澧县领导农业的精力，以利于各方面的工作，津市在原则上只变动组织名称、领导关系和部分职权，不改变编制、机构和干部，地委和专署召开县（市）一般的工作会议，仍通知津市镇有关负责同志参加，发至县（市）一级的文件，仍发给津市镇，并建议省委和省人委召开县（市）一级的工作会议和发至县（市）一级的文件，津市享受与其它县市的同等待遇”。由此，津市与澧县是“貌合神离”，从机构看，名称变了，但职能未改，市改镇，市委干部未动，依旧设有镇委常委，仍由常德地委管理，经济计划单列，财政独立核算，凡此诸因，都足见津市体制不顺，导致津市在工作上县管不了，地管又名不正的两难境地。这一体制延续到1979年12月29日。

     1961年到1979年，体制归属变易频率相对减少，但所处级次却极为之低。这一时期，正逢我国三年困难以及文化大革命时期。特别是“文化大革命”，使津市各项事业受到冲击。但津市人民在各级党委政府领导下，组成专门班子，修建防洪大堤，扩大丝绸、蚊香生产规模，发展蚊香联合出口，新建电子管厂，为湘澧盐矿、湖南车桥厂新建发展提供条件。由于津市长达16年作为县辖镇，城市建设受体制局限得不到合理规划，城市规模因辖区狭小无缘扩大，财政上交过多而不能享受国家城建专项拨款，造成建设迟滞，基础设施落后，文教科技卫生发展缓慢。城市应有的服务功能差，很难吸引较多的大中型建设项目到津落脚，使津市失去了发展工业的极好时机。

      作为县属镇的津市，在长达16年的一个不短的时期内，与自己纵向比较工业固然有了长足的发展，但横向一比，差距就大了。60年代初，津市与益阳市在人口规模、建成区规模和工业规模三个指标上只略有差异，处于同一线上，但到80年代初，益阳市已大大超出津市，相当于两个津市。津市与益阳差距的拉大，其原因虽是多方面的，但体制长期处于低级次是重要原因。市改镇后，原有的市场拓展功能萎缩，旅客流量和商品销售量锐减，市场范围和市场含量及与外地的经济联系相应减少，特别是推行企业行政化制度，原来布局在津市的大中型企业和可以较快发展成大中型企业的小型企业，则纷纷搬出津市，迁徙他方。据统计，此间省直属各工业部门在常德地区的工业投资，津市仅占0.7%左右，地处棉花窝、鱼米乡、芦苇荡的津市，省地均未部署建设相应的大中型企业的项目，资源优势未能充分转化为商品优势，津市经济的发展速度因受体制低级次的制约而远远落后于省内其他城市，澧水流域经济中心地位丧失殆尽。

三

       1979年12月29日，国务院以国发290号文件批复：同意恢复津市市，以津市镇、澧县新洲公社的关山、团湖两大队和灵泉公社大旗大队的行政区域，为津市市的行政区域，津市市由常德地区领导，津市第五次从澧县析出，成为地辖市。1985年，澧县白衣区3镇4乡及大围乡2 个村民小组划入津市市行政区域，津市郊区扩大，增至3镇6乡，全市人口22万人。1988年2 月，经国务院批准，再次定津市为省辖市（县级），实行省计划单列，由常德代管。至此，津市体制稳定下来，结束了40年的波动历史。津市市的体制归属变易达10次之繁，历时40年，又回复到始点。1979年12月至1988年2月津市体制归属变易的特点是变易周期较长，呈相对稳定趋势，级次逐次跃升。随着体制关系的理顺和级次的上升，城建投资骤增，城市基础建设步伐明显加快，经济建设以年均递增15.90%的速度发展，城市整体功能得到增强。

        津市体制高频率低级次变易的现象，不能不引起人们的注视和思考。纵观津市的体制归属变易过程，探其原因虽是多方面的，从历次变易的具体时间考察，津市体制归属变易都是我国历史特定形势下的产物，从体制变易的曲线轨迹可以窥视出我国经济政策的大略走向。津市作为省际边贸和流域经济中心的城市，当我国工作重点转移到经济建设为中心时，理应予以且必须得到重视，这是经济规律之使然。如人为地忽略这一点，其结果是整个流域经济因无领带之龙头而处于分散状态，难以形成规模优势，失去应有的竞争力，导致被动落后。

       津市的体制归属呈高频率低级次的变易特点给津市的城市建设和经济发展带来了较大的负面效应。第一，丧失了历史的经济活动中心城镇的地位。在清朝时期，津市就是澧州的经济活动中心，并一度成为政治中心，形成了初具规模的水运枢纽、流通商埠的城市格局，成为“九澧重镇”。清末民初，先后有10多家外国商行在津市设立代办机构，外运外贸事业随之兴起，外贸和内地土特产品通过津市源源不断地输进输出，其商品集散量猛增。津市商界不但在湘鄂边境、九澧一带独占鳌头，并在全省颇富声誉，占有举足轻重的地位，尤以大宗商品如粮食、棉花、桐油、药材等为最，长沙棉花和棉纱价格皆由津市商人定夺。1953年9月，湖南省人民政府转发中央电示：“津市镇为澧水流域重商镇，为其有关各县的共同经济中心，为便于该地区经济发展，经核定改为省辖市”。津市曾经作为澧水流域经济活动中心的地位，是一个客观事实，但可惜的是后来没有坚持这种观点和省辖市的行政体制，而一次次降格为县辖镇。津市因区域狭小，体制级次低，发展速度落后于周边各县，整体功能不敌其他城市，原有的对周边地区的吸引和辐射作用也消失了。第二，丧失了培育成为现代中心城市的历史机遇。津市的体制长期停留在低级次上，是影响津市发展的要害。津市10次变动中有4 次是降为县属镇，先后当了20年的县辖镇。津市体制多变动、低级次的40年，是津市在全省经济地位大下降的40年。这40年中，津市经济虽然有了较大发展，工农业总产值翻了5番多，但其发展速度落后于全省和各城市。1952年，在全省26个城市中，津市的工业总产值居第6位，属上中水平，到1989年，比重降为0.67%，下降率达30.2%。津市在全省经济地位下降的原因固然是多方面的，但体制的变动多和级次低，不失为重要原因。第三，财政上交任务长期过重，严重削弱了津市自我积累自我发展的能力。财政收入是进行现代化建设的投资主体，自用部分越多，越利于城市发展和增强城市功能。1954年到1990年，津市财政收入总额为55497.5万元，同期的财政支出总额为22793.3万元，占收入总额的41.1%。同期全省财政收入总额8248279万元，支出总额为7696601.8万元，占93.31%，津市少52个百分点。这就是说，津市有28991.42万元没有用之于津市，这笔资金相当于津市现有的全部固定资产的总额，如果全部投入津市建设，即可再造一个津市，现有的津市可以扩大一倍。造成津市财政上交负担过重的主要原因有：一是津市的体制级别低，不能成为省、地投资重点，摆的建设项目小且少，1959年到1961年和1963年至1979年，津市作为澧县的一个镇，73.7%的财政收入被统收走了。二是统收统支的财政体制改为财政包干基数时，便造成财政收入留成少的不利局面。津市财政上交任务之重，为全省各县市之冠，仅1976～1980年，上交达11843万元，年平均上交2368.5万元，占同期财政收入的87.48%。由于财政自留部分少，各种建设欠帐多，导致了综合市力较弱。津市再现昔日“九澧重镇、湘北明珠”的辉煌，还将要一段较长的建设过程。

（向满华 .）